Was ist das? Gemeindevertretung und Bürgermeister

Kurze Erläuterung zum besseren Verständnis.

Bürgermeister und Gemeindevertretung sind die beiden Organe der Gemeinde. Das bedeutet nicht, dass sie immer und automatisch in einem Gegensatz zueinander stehen, aber auch nicht, dass stets Harmonie und Eintracht herrschen. Beide Organe haben vielmehr ihre spezifischen Aufgaben, wobei sie sich ergänzen und zusammenwirken. Aber jedes Organ tut gut daran, die Rechte des anderen zu respektieren.

Die Gemeindevertretung ist das oberste Willensbildungs- und Beschlussorgan der Gemeinde. Sie ist als kommunale Volksvertretung für alle wichtigen Angelegenheiten der Gemeinde zuständig. Diese grundlegende Bestimmung müssen sich die Mitglieder einer Gemeindevertretung, gerade auch bei Zuständigkeitsproblemen, immer wieder vor Augen führen. Ein Rollenverständnis als reine “Abnicker“ ist mit dieser gesetzlichen Aufgabenbestimmung nicht zu vereinbaren.

Es gibt eine lange Liste von Dingen, die die Gemeindevertretung unbedingt selbst entscheiden muss, selbst dann, wenn sie eigentlich die Entscheidung auf andere abwälzen möchte. Zu diesem Katalog gehören z. B. Erlass, Änderung und Aufhebung von Satzungen, der Haushalt einschließlich Stellenplan, die Festsetzung der öffentlichen Abgaben und vieles andere. Aber auch die Annahme von Spenden, Schenkungen o. Ä. (soweit sie einen in der Hauptsatzung festgelegten Höchstbetrag übersteigen) muss von der Gemeindevertretung beschlossen werden.

Die Beispiele machen deutlich: Die großen Entscheidungen, vor allem die mit größerer finanzieller Auswirkung für die Gemeinde wie für ihre Einwohnerinnen und Einwohner sind Sache der Gemeindevertretung!

Außerdem muss die Gemeindevertretung die Durchführung ihrer Beschlüsse auch überwachen und die Verwaltung kontrollieren. Sie ist also auch ein Kontroll- und Überwachungsorgan.

Kreisfreie Städte, große kreisangehörige Städte, amtsfreie Städte und Gemeinden sowie geschäftsführende Gemeinden der Ämter haben hauptamtliche Bürgermeister, Bürgermeister also, die diese Tätigkeit als Beruf ausüben und dafür entsprechend bezahlt werden.

Alle übrigen Gemeinden haben ehrenamtliche Bürgermeister, die lediglich eine Aufwandsentschädigung erhalten.

Zwischen diesen beiden Arten von Bürgermeistern gibt es erhebliche Unterschiede, aber auch eine Fülle von Regelungen, in denen sie gleichgestellt sind.

Der ehrenamtliche Bürgermeister ist selbst Gemeindevertreter, also Teil der Gemeindevertretung. Innerhalb der Gemeindevertretung hat er automatisch eine Sonderstellung: Er ist Vorsitzender der Gemeindevertretung mit allen Rechten und Pflichten des oder der Vorsitzenden.

lm Gegensatz dazu ist der hauptamtliche Bürgermeister nicht selbst Gemeindevertreter, stimmt also beispielsweise nicht mit ab und kann auch nicht Vorsitzender dieses Gremiums sein. Gemeinden mit einem hauptamtlichen Bürgermeister müssen also einen gesonderten Vorsitzenden bzw. eine Vorsitzende der Gemeindevertretung wählen.

Der hauptamtliche Bürgermeister wird von der Wahlberechtigten Bevölkerung unmittelbar gewählt. Der ehrenamtliche Bürgermeister wird von der Gemeindevertretung gewählt.

Auch weil das Wahlverfahren unterschiedlich ist, ergeben sich auch Unterschiede in der Frage der Amtszeiten.

Die Amtszeit der hauptamtlichen Bürgermeister wird in der Gemeindeordnung für Schleswig-Holstein § 57 festgelegt. Sie beträgt mindestens sechs und höchstens acht Jahre. Damit entsteht die Situation, dass die Wahl der Gemeindevertretung und die Wahl des Bürgermeisters zeitlich in der Regel auseinander fallen. Eine gleichzeitige Wahl beider Gemeindeorgane entsteht nur durch Zufall.

Scheidet der Bürgermeister vorzeitig aus dem Amt aus (Pensionierung, Tod, Abwahl usw.), so wird der Nachfolger wieder für die in der Gemeindeordnung festgelegte volle Amtszeit gewählt.

lm Gegensatz dazu ist die Amtszeit des ehrenamtlichen Bürgermeisters mit der Wahlperiode der Gemeindevertretung gekoppelt.

Der ehrenamtlichen Bürgermeister wird von der Mehrheit von mehr als der Hälfte der gesetzlichen Zahl der neugewählten Gemeindevertreterinnen und –vertreter gewählt.

Die Wahlen für den ehrenamtlichen Bürgermeister und die Wahlen zur Gemeindevertretung finden also gleichzeitig statt. Die Amtszeit des Bürgermeisters beträgt fünf Jahre – die Zeit, für die auch die Gemeindevertretung gewählt wird.

Scheidet der ehrenamtliche Bürgermeister im Laufe dieser 5 Jahre aus (Abwahl, Rücktritt, Tod usw.), so wird ein Nachfolger oder eine Nachfolgerin gewählt. Diese oder dieser wird jedoch nicht etwa für fünf Jahre gewählt, sondern für den Rest der Zeit, in der auch die bestehende Gemeindevertretung noch amtiert.

Alle Bürgermeister – hauptamtliche wie ehrenamtliche – haben nach der Gemeindeordnung für Schleswig-Holstein eine Fülle von Funktionen, von denen hier nur die wichtigsten genannt werden sollen.

Der Bürgermeister entscheidet alle Angelegenheiten, die nicht von der Gemeindevertretung oder vom Hauptausschuss wahrgenommen werden.

Der Bürgermeister ist gesetzlicher Vertreter der Gemeinde. Einerseits vertritt er sie nach außen. Diese Außenvertretung hat sehr vielfältige Aspekte. Beispielsweise sind Verträge, die die Gemeinde zu etwas verpflichten (Kaufverträge, Mietverträge, Arbeitsverträge usw.), schriftlich abzufassen und vom Bürgermeister zu unterzeichnen. Allerdings ist zur Rechtsgültigkeit noch die Unterschrift eines bzw. einer seiner Stellvertreter bzw. Stellvertreterinnen erforderlich; die Hauptsatzung kann eine Wertgrenze enthalten, unterhalb derer auf die Schriftlichkeit verzichtet werden kann.

Eine Form von Außenvertretung ist auch, dass der Bürgermeister die Gemeinde in der Gesellschafterversammlung einer Kapitalgesellschaft und vergleichbaren Gremien vertritt; erst wenn der Gemeinde mehrere Sitze zustehen, werden Gemeindevertreterinnen oder Gemeindevertreter beteiligt, die diese Sitze in einer Wahl nach den Grundsätzen der Verhältniswahl besetzen. Ganz ähnlich ist die Regelung für Zweckverbände.

Des Weiteren darf nur der Bürgermeister oder sein Stellvertreter bzw. seine Stellvertreterin Spenden, Schenkungen oder ähnliche Zuwendungen an die Gemeinde einwerben.

Der Bürgermeister vertritt die Gemeinde, wenn man es so formulieren will, auch „nach innen“. Das bedeutet insbesondere, dass er Dienstvorgesetzter der Mitarbeiter ist.

Ein besonderes Verhältnis ergibt sich zur Gemeindevertretung.

Der hauptamtliche Bürgermeister bereitet ihre Beschlüsse einerseits vor und führt sie andererseits aus. Die Ausführung eines Beschlusses kann dabei durchaus in der Vorbereitung eines weiteren Beschlusses bestehen. Die Gemeindevertretung überwacht die Durchführung ihrer Beschlüsse.

Beispiel: Die Gemeindevertretung beauftragt den Bürgermeister, Maßnahmen gegen freilaufende Hunde im Gemeindegebiet zu erarbeiten. Der Bürgermeister erarbeitet (was einerseits Beschlussausführung, andererseits Beschlussvorbereitung ist) den Entwurf einer Satzung über die Anleinpflicht von Hunden im Gemeindegebiet und legt ihn der Gemeindevertretung zur Beschlussfassung vor. Die Gemeindevertretung beschließt die Satzung. Der Bürgermeister ist dann für die Umsetzung dieser Satzung verantwortlich.

Allerdings muss ein Beschluss, um gültig zu sein, nicht unbedingt vom Bürgermeister vorbereitet sein; dies können auch Gemeindevertreter tun. Für Vorbereitung und Ausführung bedient sich der hauptamtliche Bürgermeister des Verwaltungsapparats. In ehrenamtlich verwalteten Gemeinden sind das Amt und seine Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter für die Beschlussvorbereitung und Beschlussausführung zuständig. Es muss dabei aber im Einvernehmen mit dem ehrenamtlichen Bürgermeister handeln. Die Stellung der beiden Bürgermeisterarten ist hier also ähnlich.

Unterschiede im Aufgabenzuschnitt zwischen hautamtlichem und ehrenamtlichem Bürgermeister ergeben sich insbesondere aus der Tatsache, dass der hauptamtliche Bürgermeister an der Spitze eines Verwaltungsapparates steht. Daraus folgt, dass er die Verwaltung leitet, für ihre innere Organisation zuständig ist und für eine vernünftige Aufgabenerledigung zu sorgen hat. Damit ist er es auch, der mit Hilfe dieses Verwaltungsapparates im eigenen Wirkungskreis die Entscheidungen der Gemeindevertretungen und des Hauptausschusses vorbereitet und ausführt. Der Bürgermeister ist für die „Geschäfte der laufenden Verwaltung“ zuständig und führt die Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises der Gemeinde durch.

Dies ist beim ehrenamtlichen Bürgermeister, der ja nicht über einen hauptamtlichen Verwaltungsapparat verfügt, anders.
Für die Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises ist nicht er, sondern das Amt zuständig. Auch bei der Vorbereitung von Beschlüssen und bei ihrer Ausführung sowie in Angelegenheiten der laufenden Verwaltung spielt das Amt eine entscheidende Rolle. Allerdings wirkt hier der ehrenamtliche Bürgermeister mit.

Zu den besonderen Rechten, mit denen der Bürgermeister ausgestattet ist, gehört das Widerspruchsrecht, das teilweise nicht nur ein Recht, sondern eine Pflicht darstellt. Verstößt nämlich ein Beschluss der Gemeindevertretung gegen geltendes Recht, so ist der Bürgermeister nicht nur berechtigt, sondern sogar verpflichtet, diesem Beschluss zu widersprechen. Die Rechtswidrigkeit kann im Inhalt des Beschlusses liegen, aber auch in der Form der Beschlussfassung.

Beispiel 1: Die Gemeindevertretung verbietet den Verkauf von Farbspraydosen im Gemeindegebiet. Der Bürgermeister muss widersprechen, da der Beschluss inhaltlich rechtswidrig ist (im GG garantierte Gewerbefreiheit).

Beispiel 2: Die Gemeindevertretung beschließt im Rahmen der Haushaltsberatung eine Erhöhung des Grundsteuer-Hebesatzes in geheimer Abstimmung. Der Bürgermeister muss Widerspruch einlegen; der Inhalt des Beschlusses ist zwar rechtmäßig, aber das Verfahren war rechtswidrig.

Für einen solchen Widerspruch hat der Bürgermeister 14 Tage Zeit, in denen er die Rechtslage prüfen oder prüfen lassen kann. In jedem Fall muss sein Widerspruch schriftlich erfolgen und begründet werden. Die Gemeindevertretung muss in ihrer nächsten Sitzung die Angelegenheit nochmals beraten und einen Beschluss fassen.

Sie kann dabei der Rechtsauffassung des Bürgermeisters folgen und den eigenen Beschluss aufheben. Sie kann den alten Beschluss auch modifizieren, um ihn rechtskonform zu machen. Sie kann auch, wenn sie die Rechtsauffassung des Bürgermeisters für falsch hält, ihren Beschluss noch einmal bestätigen.

Verletzt nach Meinung des Bürgermeisters auch der neue Beschluss das Recht, so muss er ihn beanstanden (wiederum innerhalb von 14 Tagen, schriftlich und begründet) und die Angelegenheit der Rechtsaufsichtsbehörde mitteilen. Die Beanstandung hat, wie schon der Widerspruch, aufschiebende Wirkung. Gegen die Beanstandung kann die Gemeindevertretung vor dem Verwaltungsgericht klagen.

Ähnlich verhält es sich, wenn ein Beschluss der Gemeindevertretung das Wohl der Gemeinde gefährdet- was sicherlich ein sehr dehnbarer Begriff ist. In diesem Fall muss der Bürgermeister nicht, aber er kann Widerspruch einlegen, was wiederum aufschiebende Wirkung hat. Allerdings steht ihm bei diesen Fällen der angeblichen oder tatsächlichen Gefährdung des Wohls der Gemeinde das Mittel der Beanstandung nicht zur Verfügung. Bekräftigt die Gemeindevertretung in der zweiten Abstimmung ihren ersten Beschluss, muss der Bürgermeister sich fügen.

„In Fällen äußerster Dringlichkeit“ kann der Bürgermeister auch anstelle des Hauptausschusses entscheiden. Wenn in ehrenamtlich verwalteten Gemeinden kein Hauptausschuss eingerichtet worden ist, kann er in diesen Fällen auch anstelle der Gemeindevertretung entscheiden. Allerdings müssen solche Notmaßnahmen nachträglich durch das zuständige Organ genehmigt werden.

Die Hauptsatzung kann – muss aber nicht- Regelungen enthalten, mit denen Entscheidungen, die eigentlich bei der Gemeindevertretung liegen, auf den Hauptausschuss oder den Bürgermeister übertragen werden. Dabei sind Wertgrenzen festzulegen.

Beispiel: Über den Verkauf von Gemeindegrundstücken entscheidet, wenn keine andere Regelung getroffen worden ist, ausschließlich die Gemeindevertretung. Die Hauptsatzung kann nun die Regelung enthalten, dass über Grundstücksverkäufe bis zum Preis von 5.000 € der Bürgermeister und bis zum Preis von 50.000 € der Hauptausschuss entscheidet.

Solche Regelungen sind sinnvoll, um die Gemeindevertretung von „Kleinkram“ zu entlasten. Was allerdings „Kleinkram“ ist, wo also die Wertgrenzen anzusetzen sind, ist von Gemeinde zu Gemeinde ganz sicher sehr unterschiedlich.

Die Aufgabenliste der Hauptsatzung enthält Dinge, bei denen eine solche Übertragung der Entscheidungskompetenz möglich ist. Die wichtigsten Angelegenheiten in dieser Liste sind die Zustimmung zu über- und außerplanmäßigen Ausgaben sowie die Verfügung über Gemeindevermögen.

Der Bürgermeister muss die Gemeindevertretung mindestens halbjährlich über Entscheidungen, die er auf Basis dieser Regelung getroffen hat, unterrichten.

Nicht nur über die Rechtsgeschäfte, sondern über alle wesentlichen Angelegenheiten der Gemeindeverwaltung muss der Bürgermeister die Gemeindevertretung unterrichten – regelmäßig und von sich aus, auch ohne gefragt zu sein.

Jeder Gemeindevertreter bzw. jede Gemeindevertreterin hat das Recht, schriftlich oder in der Gemeindevertretersitzung mündlich Fragen an den Bürgermeister zu stellen, die in angemessener Frist beantwortet werden müssen. Darüber hinaus muss der Bürgermeister der Gemeindevertretung auf Antrag eines Viertels der Mitglieder der Gemeindevertretung oder einer Fraktion Auskunft erteilen.

 Eine der zentralen Aufgaben der Gemeindevertretung ist also die Kontrolle des Bürgermeisters und der Verwaltung. Dieses beginnt mit der Überwachung der Durchführung der eigenen Beschlüsse.

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